LA专题 | 金云峰 陶楠 | 国土空间规划体系下风景园林规划研究

全文刊登于《风景园林》2020年第1期 P19-24

金云峰，陶楠. 国土空间规划体系下风景园林规划研究[J]. 风景园林，2020，27（1）：19-24.

国土空间规划体系下风景园林规划研究

金云峰

男/ 同济大学建筑与城市规划学院景观学系副系主任、教授、博士生导师/ 本刊编委/ 研究方向为风景园林规划设计方法与技术，景观有机更新与开放空间公园绿地，自然资源保护与风景旅游空间规划，中外园林与现代景观

陶楠

女/ 同济大学建筑与城市规划学院景观学系在读博士研究生/ 研究方向为中外园林史与国土空间规划

摘要：风景园林是绿色发展的重要载体，在国土空间规划变革的背景下，明确其在国土空间规划体系中的任务迫在眉睫。通过回顾国土空间规划的推进历史，总结风景园林规划对接国土空间规划体系的关键点，厘清目前风景园林的定位与职能。提出风景园林规划应有效地纳入国土空间规划体系，其内容不仅包括自然保护地规划与国家公园规划，还应发挥面向全域统筹的风景治理作用，从国土空间的空间格局开发保护、城乡区域的统筹调适、城镇功能控制区的提升增质3 个层面全面参与国土空间规划，从而构建中国特色风景园林规划体系。风景园林规划不仅顺应了国家治理的基本价值导向，而且对坚持生态文明、促进人与自然和谐共生、建设美丽国土空间、面向美好生活意义重大。

关键词：风景园林；国土空间规划体系；美丽国土空间；自然保护地规划；风景规划；公共空间；风景治理

当前中国的建设与发展迈入新时代，主要体现了三大趋势：1）新时代主要社会矛盾转变为人民日益增长的美好生活和不平衡、不充分发展之间的矛盾；2）城镇化从规模驱动走向品质驱动；3）国土空间规划成为国家空间治理的政策工具，是建设生态文明和高质量发展的抓手。

国土空间规划以自然资源的保护利用为基本前提，多专业协同合作为特点。风景园林关注人与自然空间的关系，探索人与自然和谐发展的路径，健全的空间规划体系就是要把自然资源的保护利用与人的生存发展结合起来。明确风景园林在国土空间规划体系中的任务和定位，对全面推进国土空间规划意义重大。

1  国土空间规划推进背景下，风景园林的绿色使命

回顾十八大以来相关的中央文件，体现出从既有空间规划融合，到空间治理的总体目标；从规划体系变革，到事权对应刚性管控的推进趋势。空间治理是对城乡区域空间资源、要素的使用、收益、分配的系统协调，国土空间规划的“五级三类”规划体系则是从空间角度对社会经济发展、城镇空间布局、产业结构调整等方面进行指导和约束。而《建设项目用地预审与选址意见书》和《建设用地规划许可证》两证的颁布意味着刚性管控与事权对应，两证是空间治理的法定依据。

推进生态文明是国家空间治理的基本价值导向，而风景园林正是美丽国土绿色发展的重要载体。风景园林规划作为国土空间规划体系的专项规划之一，只有依据上位总规的约束，其规划结果才有法定保障；风景园林规划中的项目，也只有依据两证规定规划与建设，符合国土空间用途管制，才可落地。国土空间规划的一系列变革，为风景园林把握学科发展脉搏提出了更高的要求，风景园林规划需要主动衔接国土空间规划，发挥在自然资源用途管制中的专业特长。

2  中国特色风景园林规划的自然资源用途管制途径

2.1  多规合一：风景园林各类规划须统一蓝图

自然保护地属于风景园林规划的核心内容，风景园林规划的自然资源用途管制途径，目前主要体现在自然保护地的管控上。由于不同类别的自然资源归属不同部门管辖，风景园林规划实践对象分别对应不同的管理办法与规划设计技术标准，笔者拥有 40 年规划实践经验，主持完成了风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、矿山公园、水利风景区等总体规划，对在自然资源用途管制中存在多头管理、边界不清、权责不明、规划打架等问题深有体会。

1 《西樵山风景名胜区总体规划》，2012年

2 《青山湖森林公园总体规划》，2002年

3 《浮山地质公园总体规划》，2010年

4 《微山湖湿地公园总体规划》，2010年

5 《乾隆湖矿山公园总体规划》，2003 年

6 《翠平湖水利风景区总体规划》，2004年

那么如何解决这些问题？这就要求我们在编制风景园林各类规划时，主动对接国土空间规划体系（法规政策体系、规划编制审批体系、技术标准体系），与国土空间开发保护“一张图”衔接起来，利用“多规合一”作为统一用途管制。

2.2  锚固特色：以国家公园为主体的自然保护地规划

中国自然保护地规划是自然保护地统一设置、分级管理、分区管控的新体制，以自然保护为首要目标，集中专注于人与自然的和谐以及生态可持续化发展，贯穿三级规划体系，执行“三条控制线”的划定要求，明确各类自然保护地用途管制正面和负面清单，落实各类空间用途管制政策。

自然保护地规划归属于中国特色风景园林规划，中国特色风景园林规划是国土空间规划体系的重要组成部分，是国土空间中风景治理的政策工具。中国特色风景园林规划遵循了《全球风景公约》的倡导，把“风景”概念转化为行为规范，以“风景”作为契约对象，实现风景治理目的。其特点在于：1）不受行政区划分的限制与物理空间的限制，以人文与自然风景为规划对象，是生命有机体的生存发展规划；2）具备综合的规划手段，从文化、美学、自然生态、经济和社会等维度，协调各类规划对自然资源的保护、控制、利用，统筹社会和自然两大要素。然而，我们还须加快中国风景治理的法定化进程，探索适宜的落实途径和法律效力的规划编制审批办法，研究能纳入 “多规合一” 的用地类型，从事权分离到事权对应。

3 全域图景：面向全域统筹的风景治理路径

风景园林规划在国土空间格局开发保护规划层面，是具有生命力的基础设施；在城乡区域的统筹调适方面，是绿色城乡发展的重要载体；在城镇功能控制区的提升增质层面，是城市环境治理、城市活力营造的主要抓手。风景园林通过风景治理推进国家治理中的生态文明建设要求。

3.1 空间格局开发保护：对接“三条控制线”，建设美丽国土空间

在国土空间开发保护格局层面，划定的“三条控制线”是确保生态文明建设中资源环境保护与经济社会发展基本和谐，建设美丽中国的重要举措之一。

何谓“美丽国土空间”？从风景园林的视角来诠释“美丽国土空间”的内涵，至少包含“自然生态”“安全高效”“人本宜居”3个方面的内容。风景治理须在衔接“三条控制线”空间治理的管控要求的基础上，从美丽国土的3个内涵角度，勾画美丽人居环境。

1) 规划“自然生态”的美丽国土。以生态补偿价值为取向，建设生态健康的国土空间。在处理人与自然的关系时，尊重自然、保护自然、回归自然，在构建山水林田湖草生命共同体与城乡有机的空间关系基础上，寻求人与自然和谐发展。

2) 保障“安全高效”的美丽国土。美丽的国土是“生态安全”与“经济安全”兼顾的， 既能够保证安全的生态格局，又能够保障高效的经济生产。

3) 要建设“人本宜居”的美丽国土。美丽国土意味着以人民为中心、人人平等、从人的需求出发，美丽国土为人民提供有品质的公共服务和宜人舒适的人居环境。

总之，针对国土空间格局开发保护的风景治理是“美丽国土”风景自然和文化价值保障。

表  “三条控制线”划定与治理方向分析表

三线	划定原则	空间治理方向	风景治理方向
生态保护红线	强制性严格保护区域，不可替代、保证不能触动	加强生态资源保护和生态建设	规划“自然生态”的美丽国土
永久基本农田保护线	保质保量，保障生产，基本农田总量不能减少	保障生产空间	保障“安全高效”的美丽国土
城镇开发边界	框定总量，限定容量，集约适度	减量规划，复合利用，绿色发展	建设“人本宜居”的美丽国土

3.2 城乡区域统筹协调：统筹绿色城乡，调适区域三生格局

在城乡区域统筹调适层面，风景治理则是协调城市与山、水、林、田、湖、草等自然资源的割裂状态，统筹城乡生态连续、调控环境韧性、景观风貌良好的广域空间。在城乡融合的发展背景下，承担城市自然属性功能的土地资源未来将不再仅限于作为建设用地的城市绿地，而是统筹考虑建设用地与非建设用地的生态保护、风景游憩和安全防护功能，合理利用空间、共同组成三生格局系统。

非城市建设用地的“绿地”即区域绿地，是国土空间的重要组成部分，完善了城乡一体化空间布局，也奠定了绿色城乡空间统筹的基础。然而，区域绿地土地权属关系复杂，牵涉多个部门的管辖与利益，导致项目落地困难。那么，在进行风景治理时应：1）纳入空间治理综合考虑，对接空间规划体系及国土空间规划的用地分类体系，确保在上位的法定规划环节上奠定未来精细化管理基础；2）从规划定位、规划内容、管理机制等方面采取相应措施，厘清权责关系，完善管理条例；3） 把区域绿地空间作为一体来研究，统一城乡全覆盖、有偿增补、协同发展、完善空间和功能结构。

此外，在新体系下，风景治理关注的视野全面综合，包括以国土综合整治的方式进行人居环境优化实践。如上海的郊野单元即是对高度城市化地区土地整治的空间组织创举，将“山水林田湖草”等各国土资源作为“生命共同体”去构建，构筑国土生态安全屏障；通过“田水路林村镇”对土地进行整治，提升生活生产条件；对建设用地整合，推动城乡融合发展；通过“多规合一”的整合、底线管控和指标传导等规划政策手段落实用途管制要求，解决用地布局、任务分解、项目落地等问题，最终形成人居环境发展新模式。

3.3 城镇功能区的提升：强调休闲活力，营造公共空间体系

尊重风景的自然与社会双重属性是风景治理的根本要义，这与国土空间规划的生态优先和以人为本的价值取向相对应。城镇功能控制区的公共开放空间，一方面是城市生态绿化的重要因子，体现城市风景的自然价值；另一方面也是居民进行文化、休闲、游憩活动的用地范围，体现城市的公共价值。所以，城镇功能控制区的风景治理集中体现在对公共空间体系的构建上。随着新时代社会矛盾的转换，城镇功能控制区公共空间体系发展的瓶颈也转为“空间与人的矛盾”。

而存量为主的高质量城市环境营造和精细化管理是解决矛盾的重要途径。将城市绿地系统融入城市系统的总体框架中，通过城镇风景规划与上位空间规划的对接，依据绿地系统的各个子系统来布局公共空间；在考虑城市各类设施时也会把公共空间一同纳入考虑，使公共空间渗透到城市空间中，提升城市用地的复合使用效能；通过微更新、微改造等途径针灸式植入绿地、公园、广场等绿色空间，以网络串联城区内各休闲游憩节点，构建体系完整、布局均衡紧凑、有活力的公共空间体系。

4 结语

国土空间规划变革的背景下，风景园林规划应积极纳入国土空间规划体系。风景园林规划不仅包括国家公园规划及自然保护地规划，还应从总体格局上重新考量风景园林在新时代的历史担当，发挥其面向全域统筹的风景治理作用。从国土空间的空间格局的开发保护、城乡区域的统筹调适、城镇功能控制区的提升增质 3 个层面全面参与国土空间规划，发挥专业特长，构建中国特色风景园林规划体系，全面参与国土空间规划的推进。

注释：

① 自然保护地是由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域。

② 《风景名胜区总体规划标准（GB/T 50298—2018）》中的用地分类：甲为风景游赏用地，乙为旅游服务设施用地，丙为居民社会用地，丁为交通与工程用地，戊为林地，己为园地，庚为耕地，辛为草地，壬为水域，葵为滞留用地。

③ 《城市用地分类与规划建设用地标准（GB 50137—2011）》中用地分类：R 为居住用地，A 为公共管理与公共服务用地，B 为商业服务业设施用地，M 为工业用地，W 为物流仓储用地，S 为道路与交通设施用地，U 为公用设施用地，G 为绿地与广场用地。

④ “风景”（landscapes）即“土地、水系统和( 或) 海洋区域的总称，其面貌是自然和( 或) 文化因素单方和( 或)相互作用造成的结果”（《全球风景公约》）。

⑤ 此处参考笔者负责编制的《上海城市总体规划战略议题研究工作之十一：上海城市公共开放空间体系和休闲活动网络研究》。

本文是在中国风景园林学会2019 年会分会场3的发言《推进国土空间规划在风景园林中实践》和2019 中国土地学会学术年会分会场7的发言《空间规划体系下区域风景治理与自然资源用途管制》的基础上修改完成。参加项目研究人员：金云峰、陶楠、杜伊、李涛、万亿、彭茜、陈丽花、王淳淳、梁骏、陈栋菲、卢喆、李宣谕、宋美仪、王俊祺、周艳、钱翀、吴钰宾。

为了微信阅读体验，文中注释、参考文献标注进行了删减，详见杂志。

参考文献

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《风景园林》2020-01

风景园林与国土空间规划

文章编辑 王亚莺

微信编辑 程秋爽

微信校对 王亚莺

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